進一步強化權力運行制usb約和監督體系
  趙洪祝
  黨的十八屆三中全會強調,必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系,形成科學有效的權力制約和協系統傢俱調機制。這突出了權力運行制約和監督體系建設的重要性和緊迫性,並且從頂層設計的高度提出了明確的改革方向和具體要求,對於我們深化政治體制改革,著力規範權力行使,從源頭上防治腐敗,保證人民賦予的權力真正用來為人民謀利益,意義重大。
  一、我們黨歷來高度重視對權票貼力的制約和監督
  正確行使權力,讓權力更好地為人民服務,歷來是我室內裝潢們黨高度重視的大問題。我們黨的領袖和黨的文獻,都對權力制約和監督有許多重要論述和明確規定。
  早在延安時期,毛澤東同志在《為人民服務》一文中就指出:“因為我們是為人民服務的,所以,我們如果有缺點,就不怕別人批評指出。不管是什麼人,誰向我們指出都行。”1945年,毛澤東在回答黃炎培提出的歷史周期律問題時就提出:只有讓人民起來監督政府,政府才不敢鬆懈;只有人人起來負責,才不會人亡政息。20世紀50年代,鄧小平同志闡述了“黨要受監督,黨員要受監督”的重要性,特別強調:“如果我們不受監督,不註意擴大黨和國家的民主生活,就一定要脫離群眾,犯大錯誤。”1995年,江澤民同志明確指出:“室內設計在我們黨內,決不允許存在超越於黨組織和黨的紀律之上、不接受監督的特殊人物。”2011年,胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上,把“建立健全權力運行制約和監督體系,保證黨和國家機關按照法定權限和程序行使權力”,作為中國特色社會主義政治發展道路的重要內容。
  黨的十八大以來,習近平總書記多次強調要健全權力運行制約和監督體系。2012年12月,總書記在首都各界紀念現行憲法公佈施行30周年大會上的講話中指出:“要健全權力運行制約和監督體系,有權必有責,用權受監督,失職要問責,違法要追究,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”2013年1月,總書記在十八屆中央紀委第二次全會上強調:“要加強對權力運行的制約和監督,把權力關進制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。”總書記還指出:“加強對權力運行的制約和監督,會影響到領導幹部的舒適度。問題是領導幹部手中的權力都是黨和人民賦予的,領導幹部使用權力,使用得對不對,使用得好不好,當然要接受黨和人民監督。不想接受監督的人,不能自覺接受監督的人,覺得接受黨和人民監督很不舒服的人,不具備當領導幹部的起碼素質。”總書記明確要求:“各級黨組織必須明白,加強黨風廉政建設,加強對幹部的監督,是對幹部的愛護。放棄了這方面責任,就是對黨和人民、對幹部的極大不負責任。”2013年4月,總書記在中央政治局第五次集體學習時指出:“我們的先人們早就認識到,反腐倡廉的核心是制約和監督權力。我國古代很早就有監察、御史、彈劾、諫官等方面的制度。這些制度有不少在歷代反腐倡廉中發揮了重要作用,對我們推進反腐倡廉制度建設具有借鑒意義。”總書記的所有這些重要論述,都深刻表明瞭制約和監督權力的極端重要性和緊迫性。
  《中國共產黨章程》和黨的重要文獻也都對正確行使權力作出了明確規定。黨章總綱提出:“加強對黨的領導機關和黨員領導幹部特別是主要領導幹部的監督,不斷完善黨內監督制度。”在黨章條文中指出:“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外群眾監督的特殊黨員。”“正確行使人民賦予的權力,……自覺地接受黨和群眾的批評和監督”等等。1956年,黨的八大對權力制約和監督制度進行了有益探索,如加強黨對於國家機關的領導和監督,加強全國人民代表大會和它的常委會對中央一級政府機關的監督,加強地方各級人民代表大會對地方各級政府機關的監督等。黨的十一屆三中全會後,隨著國家民主和法制建設的不斷發展健全,黨和國家各種監督制度也逐步得到恢復和完善。黨的十六大報告提出,要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,從決策和執行等環節加強對權力的監督,保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。這是我們黨第一次對“加強對權力運行的制約和監督”進行全面闡釋。2003年頒佈的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》,明確規定所有共產黨員都要自覺接受黨內監督。黨的十七大報告提出,要堅持用制度管權、管事、管人,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。黨的十八大報告又明確要求:“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調,確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”;“讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行”。這就使權力制約和監督的要求更加明確。
  二、我國權力運行制約和監督體系既有獨特優勢又存在不少問題
  我國權力結構和運行機制,建立在我國社會主義民主政治的基礎之上,由我國社會主義政治制度所決定,具有立足於最廣大人民根本利益、著眼於長遠發展、決策效率高、能夠集中力量辦大事的獨特優勢,總體上符合我國國情,能夠實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。特別是隨著改革開放和社會主義現代化建設的推進,隨著社會主義民主政治建設的深入發展,隨著黨和國家各項領導制度和工作制度的日益完備,我們黨和國家的權力結構和運行機制也日益健全和成熟,能夠比較好地適應經濟社會的持續健康發展。
  但要看到,在一些具體方面也存在一些不相適應、不夠完善的地方,突出表現在這樣幾個方面。一是權力配置和結構不盡科學,決策權、執行權和監督權之間有的沒有形成相互制約。如有的部門和崗位權力過大,一個處幾個人就有管著幾千萬元、幾億元甚至數十億元資金的權力,並且隨意性比較大。二是權力往往過分集中於主要領導幹部手中,少數主要領導幹部凌駕於組織之上,搞“一言堂”。三是權力邊界不清晰。有的政企不分、政事不分,存在“既當裁判員又當運動員”現象。有的部門之間職責交叉,有好處就搶,有責任就推。有的領導幹部什麼事都管,什麼權力都敢用,隨意插手工程建設、人事招聘甚至司法審判,為自己或親屬謀取私利。四是權力缺乏法制約束。有的權力不是依法設立,或者不是依法行使,有的領導幹部常常因為程序違法而使工作陷於被動。五是權力運行過程不夠公開透明,暗箱操作和“潛規則”問題突出。六是對權力的監督不夠有力,各種監督的合力不強。黨內監督制度特別是黨的紀律檢查體制還不夠完善,其監督的權威性和實效性有待於進一步增強。民主監督、法律監督和輿論監督機制還不完善,人民群眾參與決策和監督的渠道有待於進一步拓寬。七是制度不夠健全,障礙和漏洞較多,存在“牛欄關貓”現象,對領導幹部的監督管理難以發揮應有的作用。以上這些問題的存在,使權力沒有受到有力有效的制約和監督,以致腐敗現象時有發生。
  黨的十八大以來,新一屆黨中央、中央紀委對制約和監督權力進行了新的探索,明確了一些新思路,採取了一些新舉措。比如,制定實施改進工作作風、密切聯繫群眾的八項規定,開展黨的群眾路線教育實踐活動,著力掃除形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風,特別是中央領導同志以身作則、率先垂範,形成強大的示範效應;深入推進行政管理體制改革,進一步轉變政府職能,簡政放權,取消和下放一大批行政審批事項;制定《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》,對防治腐敗作出新的戰略部署;大力加強黨的紀律建設,嚴肅政治紀律,保證政令暢通,其中包括嚴肅組織人事紀律,順利完成人大、政府、政協等換屆選舉工作;改進巡視工作方式方法,增強巡視監督實效性,以發現問題,形成震懾;加大辦案工作力度,著力排查案件線索,既打“老虎”又打“蒼蠅”;強化和規範網絡輿論監督,拓寬人民群眾參與反腐倡廉渠道;等等。這些重要舉措,形成了對權力的有效規範、約束和監督,已經取得了初步成效,也贏得了人民群眾的肯定。
  但是,進一步完善權力運行制約和監督體系,是一個涉及面廣的艱巨複雜的系統工程,要與深化政治、經濟、社會、文化等各方面體制改革相適應、相促進,努力開創一套具有中國特色、符合中國國情黨情民情的權力運行制約和監督體系。
  三、形成科學有效的權力制約和協調機制
  黨的十八屆三中全會《決定》指出,要形成科學有效的權力制約和協調機制。所謂科學有效,就是不僅做到結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效,給權力套上一個制度的籠子,還要做到權責一致、規範有序、相互協調、運行順暢,促進黨和國家各項事業發展。
  (一)構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系
  按照決策、執行、監督的功能來區分不同性質的權力,同時又要求其既相互制約又相互協調,這是我們黨在科學配置權力方面的一種創新。應當說,通過改革開放以來30多年的實踐,我國科學民主的決策機制已經基本定型,在形成重大戰略、規劃長期發展等方面,都發揮了重大的積極作用。要進一步健全中國特色重大決策制度,完善重大決策的機制和程序,建立健全決策後評估和糾錯機制,不斷提高科學決策、民主決策、依法決策水平。凡是重大問題決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用都必須實行集體決策,凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見,凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。要進一步提高執行力,決定了的事情,就要做到言必信、行必果,有始有終。健全督促檢查、績效考核和問責制度,確保黨的路線方針政策和各項決策部署貫徹落實到位,決不允許“上有政策、下有對策”,決不允許有令不行、有禁不止。要加強黨內監督、民主監督、法律監督和輿論監督,整合各方面監督力量,確保權力行使到哪裡,監督就跟進到哪裡。
  (二)完善黨和國家領導體制,堅持民主集中制,充分發揮黨的領導核心作用
  中國共產黨是中國的執政黨,是中國特色社會主義事業的堅強領導核心。要堅持科學執政、民主執政、依法執政,不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式,進一步理順和規範黨代會、全委會和常委會之間的關係,嚴格按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則,更好發揮黨代會和全委會的重大問題決策權,黨委常委會的執行權和一般問題決定權,黨的紀律檢查委員會的監督權。要堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合,既保證黨和國家的團結統一和行動一致,廣泛凝聚全黨全社會的力量,又尊重廣大黨員和人民群眾的主體地位,充分發揮他們的積極性、主動性和創造性。黨必須按照總攬全局、協調各方的原則,在同級各種組織中發揮領導核心作用,並與人民當家作主和依法治國相統一,進一步理順和規範黨委與人大、政府、政協、司法機關以及人民團體的關係,支持和保證它們依法有效地履行職能。
  (三)明確各級黨政主要領導職責權限,科學配置黨政部門及內設機構權力和職能,明確職責定位和工作任務
  要按照職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的原則,進一步明確各級黨政主要領導職責權限,合理劃分、科學配置黨政部門及其內設機構的權力和職能,加大機構和職責整合力度,健全部門職責和人員編製體系,做到定位準確、邊界清晰,權責一致、人事相符,各司其職、各負其責,依照法定權限和程序行使權力。這些年來,一些地方分別進行了權力公開透明運行試點,建立權力清單和權力運行流程制度,效果很好。地方各級政府及其工作部門要嚴格按照法律法規要求以及簡政放權精神,對權力進行審核確認,該調整的調整,該削減的削減,該限制的限制,該下放的下放,對超越法律法規範圍的權力堅決予以取消,制定並向社會公佈權力清單。要遵循減少層次、優化流程、提高效能、方便辦事的原則,全面規範並公開權力運行流程,促使顯性權力規範化、隱性權力公開化。要改革政績考核機制,完善政績考核評價體系,把民生改善、社會進步、生態效益、作風轉變等指標和實績作為重要考核內容,引導各地各部門及領導幹部樹立正確的權力觀和政績觀,堅決破除唯生產總值的政績導向,著力解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為等問題,實實在在地推動科學發展。
  (四)改進對領導幹部特別是主要領導幹部行使權力的制約和監督
  各級各部門領導幹部特別是主要領導幹部即“一把手”的責任重大,權力又相對比較集中,如果出問題,對一個班子、一個單位、一個地區乃至黨的事業造成的負面影響和損失會更大。鄧小平同志曾經指出,對執政黨來說,黨要管黨,最關鍵的是幹部問題。這非常切中要害。大量事實也表明,地位越高,權力越大,就越應受到制約和監督,做到位高不擅權、權重不謀私。要改進中央和省區市巡視制度,做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋,不斷增強巡視監督的威懾力和實效性。要加強行政監察和審計監督,把行政監察滲透到行政管理的各個環節和層面,深入開展執法監察、效能監察和廉政監察;發揮審計機關熟悉財政財務、精通查賬等專業優勢,加強對領導幹部在經濟決策、經濟管理等經濟責任方面的審計監督。
  (五)改革黨的紀律檢查體制
  黨的各級紀律檢查機關是黨內監督的專門機關,紀律檢查體制是否科學有效,關係重大。黨章明確規定:“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作。”在實踐中,現行紀律檢查體制與形勢和任務要求還存在不相適應的地方。對此,黨的十八屆三中全會《決定》提出了改革紀律檢查體制的具體舉措。要求推動紀委雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導;明確查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;明確各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主;要求全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀檢機構,實行統一名稱、統一管理,派駐機構對派出機關負責,履行監督職責。要改革和完善反腐敗協調小組職能,充分發揮好紀檢、法院、檢察、公安、監察、審計等機關和部門的職能作用,共同推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭。
  (六)健全民主監督、法律監督、輿論監督機制,重視運用和規範互聯網監督
  領導幹部手中的權力都是人民賦予的,必須受到人民群眾的監督。各級領導幹部要對權力、對人民常懷敬畏之心,習慣在“放大鏡”和“聚光燈”下行使權力,自覺接受民主監督和群眾監督,真誠歡迎各方面的意見和批評。要創造條件、拓寬渠道方便人民群眾監督,堅決消除各種人為障礙,嚴肅懲處打擊報複行為。法律監督是促使領導幹部依法行使權力的重要保證。要支持人大及其常委會通過詢問、質詢、執法檢查、聽取和審議工作報告等監督職權,支持司法機關通過獨立公正地行使檢察權和審判權,防止和查處領導幹部失職瀆職、濫用職權等行為。從本質上講,輿論監督是人民群眾行使監督權的一種直接方式,具有其他監督手段無可替代的作用。當前,隨著互聯網尤其是移動互聯網的快速發展以及微博、微信等通訊形式的廣泛應用,網絡輿論監督在社會生活中發揮著越來越重要的作用,成為群眾傳遞信息、參與社會事務的重要渠道。要高度重視運用和規範互聯網監督,建立健全網絡輿情收集、研判、處置機制,對反映領導幹部違紀違法的問題要及時調查處理,對反映失實的要及時澄清,對誣告陷害的要追究責任,對製造和傳播網絡謠言的要依法加以打擊,推動網絡監督走上法治化、規範化軌道,不斷聚集和提升網絡監督的正能量。
  四、健全懲治和預防腐敗體系
  黨的十八屆三中全會《決定》指出,要健全懲治和預防腐敗體系,建設廉潔政治,努力實現幹部清正、政府清廉、政治清明。建立健全懲治和預防腐敗體系,是黨中央從全局和戰略高度作出的重大決策,也是構建權力運行制約和監督體系的必然要求。三中全會後,《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》很快就要頒佈施行。我們要堅持懲治和預防腐敗兩手抓、兩手都要硬,貫徹落實好新《工作規劃》,更加全面深入地推進懲治和預防腐敗體系建設。
  (一)加大查辦案件工作力度,始終保持懲治腐敗高壓態勢
  查辦違紀違法案件,是懲治腐敗的直接手段,也是從嚴治黨的重要體現。當前,我國正處於經濟社會快速發展過程中,腐敗現象在一些領域和部位仍然呈現易發多發的特征,特別是權力集中、資金密集、資源稀缺等重要領域的大案要案頻發,損害群眾利益的事件時有發生,社會影響惡劣。堅決懲治腐敗是我們黨有力量的表現,也是全黨全社會的共同願望。因此,要遏制現階段腐敗現象易發多發的勢頭,懲治這一手決不能放鬆。要堅持有案必查、有腐必懲,建立健全腐敗案件揭露、查處機制,建立健全查辦案件組織協調機制,做到有群眾舉報要及時處理,有具體線索的要認真核實,違反黨紀國法的要嚴肅查處。要堅持抓早抓小、防微杜漸,對反映黨員幹部的苗頭性傾向性問題,及時談話提醒、誡勉、函詢、教育,防止小錯釀成大錯。要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打,既堅決查處領導幹部違紀違法案件,又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題,做到黨紀國法面前沒有例外,不管涉及到誰,都要一查到底,決不姑息、決不手軟。黨的十八大以來,我們對李春城、劉鐵男、倪發科、郭永祥、王素毅、蔣潔敏、李達球、季建業、廖少華等省部級幹部進行立案調查,特別是對薄熙來、劉志軍等依法追究刑事責任,社會反響極大。這也再次向全黨全社會表明,不管涉及什麼人,不論權力大小、職務高低,只要觸犯黨紀國法,都要嚴懲不貸。
  (二)完善防控廉政風險、防止利益衝突、領導幹部報告個人有關事項等預防腐敗制度
  揚湯止沸,不如釜底抽薪。反腐敗成效的大小,既取決於懲治腐敗的力度,也取決於預防腐敗的力度。要健全防控廉政風險制度,針對重點對象、重點領域和關鍵環節,逐步建立健全風險預警、糾錯整改、內外監督、考核評價和責任追究機制,形成一整套行之有效的廉政風險防控體系。要健全防止利益衝突制度,進一步完善市場機制,著力解決公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產等領域中利益衝突問題;進一步完善並嚴格執行公職人員行為限制和領導幹部親屬經商、擔任公職和社會組織職務、出國定居等相關制度規定,防止領導幹部利用公共權力或自身影響為親屬和其他特定關係人謀取私利。要健全領導幹部報告個人有關事項制度,推行新提任領導幹部有關事項公開制度的試點,制定領導幹部個人有關事項報告抽查核實辦法,加強報告核查結果的運用和違規懲戒力度;健全對國家工作人員配偶子女移居國(境)外的管理制度,制定配偶移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法,強化對黨員、幹部特別是領導幹部的監管。
  (三)完善黨務、政務公開和各領域辦事公開制度,實施決策公開、管理公開、服務公開、結果公開
  民主的基礎是公開,公開是最好的監督。實踐表明,暗箱操作容易滋生腐敗,權力公開透明運行能夠有效防止腐敗。要堅持公開是原則、不公開是例外的要求,凡是經濟社會發展重大事項、群眾普遍關註事項、涉及群眾切身利益事項、容易發生腐敗問題領域和環節的事項,都要做到及時公開,提高權力運行的透明度。在黨務公開方面,全面推進黨的基層組織黨務公開,深入開展縣委權力公開透明運行試點工作。在政務公開方面,認真落實《政府信息公開條例》,深化財政預算決算、部門預算決算、重大建設項目和社會公益事業等信息公開。在各領域辦事公開方面,包括企事業單位、群團組織、社會中介組織等,特別是教育、醫療、通訊、電力等公共服務單位,都要結合行風治理,進一步深化公開工作。要推進決策公開、管理公開、服務公開和結果公開,主動回應社會關切。公開內容必須突出重點,擠乾水分、拎出乾貨,讓群眾聽到最想聽到的,瞭解到最想瞭解的,不斷提高人民群眾的滿意度。要大力推進電子政務建設,特別是建設更加完善的電子監察系統,推動權力網上公開透明運行。
  (四)健全反腐倡廉法規制度體系,不斷提高反腐敗法治化水平
  法治是治國理政的基本方式,也是反腐倡廉的基本方式。這些年來,我們高度重視反腐倡廉法規制度建設,取得了很大成績,但還存在不少問題和不足,仍然是需要著力解決好的重大課題和緊迫任務。要把從嚴治黨和依法治國統一起來,堅持用法治思維和法治方式反對腐敗,結合落實《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》,採取先易後難的方法,切實加強黨內法規制度建設和反腐敗國家立法,成熟一個出台一個,逐步形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗法規制度體系,使反腐倡廉工作有法可依,不斷提高反腐敗法治化水平。要切實提高反腐倡廉法規制度執行力,建立健全保障機制,嚴肅查處違反法規制度的行為,切實把權力關進制度的籠子里。
  (五)嚴格落實黨風廉政建設責任制
  抓好黨風廉政建設和反腐敗鬥爭,必須全黨動手。1998年11月,黨中央、國務院頒佈實施了《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》。2010年11月,黨中央、國務院又頒佈了新修訂的《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》。當前,落實黨風廉政建設責任制也面臨一些亟待解決的問題,比如:具體的、可操作性的舉措少,致使工作流於形式;責任分解不夠明確,檢查考核不夠深入,責任追究不夠嚴肅,存在失之於軟、失之於寬現象,等等。這嚴重影響了黨風廉政建設責任制的實效性和權威性。要進一步落實好黨風廉政建設責任制,各級黨委必須切實擔負起主體責任,黨委主要負責人必須承擔起第一責任,加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導,把反腐倡廉工作納入到經濟社會發展和黨的建設總體工作之中,統一部署落實、統一檢查考核。各級紀委要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責,並認真履行好監督責任,不僅要分解、考核任務,更要嚴格追究責任。有權就有責,權責要統一。無論是黨委、紀委還是職能部門,都要對具體承擔的責任行為進行“簽字背書”,對敷衍塞責、不抓不管而造成不良後果和惡劣影響的,要依照《規定》分清責任、嚴肅追究,該組織處理就組織處理,該紀律處分就紀律處分。
  為政清廉才能取信於民,秉公用權才能贏得人心。我們要按照十八屆三中全會的決策部署,進一步強化權力運行制約和監督體系,建制度、嚴管理、上紀律、抓落實,不僅嚴格規範和約束權力,還必須堅決懲處各種濫用權力行為,切實把權力管到邊、管到位,真正把權力關進制度的籠子里。
(原標題:進一步強化權力運行制約和監督體系)
(編輯:SN064)
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